Möglichkeiten und Grenzen einer europäischen Sozialpolitik

Der Ruf nach einer europäischen Sozialpolitik stellt die Union vor ein Dilemma. Einerseits haben die Politiken, die auf der Grundlage der geltenden Verträge vereinbart und ausgeführt werden, Konsequenzen im sozialen Bereich. Andererseits hat die Union keine oder nur sehr begrenzte Kompetenzen zur Gestaltung der sozialen Situation und der sozialen Sicherheit ihrer Bürger. Und alle Bemühungen, ihr im Zuge der Reform der Verträge, die im Laufe der letzten beiden Jahrzehnte stattgefunden haben, konnten daran nichts Wesentliches ändern, auch wenn sie dazu geführt haben, dass der sozialen Dimension bei der Definition von Gemeinschaftspolitiken heute viel größere Aufmerksamkeit geschenkt wird.

Widerstand kommt vor allem von den politischen und sozialen Kräften der Mitgliedstaaten mit hoch entwickelten Standards, die entweder befürchten, dass ihre Sozialsysteme durch eine Europäisierung nach unten nivelliert werden könnten, oder aber dass die Kosten für eine allgemeine Angleichung der Standards nach oben zu unverantwortbaren Belastungen führen würden.

Der Widerstand gegen eine Europäisierung der Sozialpolitik, hat aber noch einen tiefer liegenden Grund. Denn die in den meisten europäischen Nationalstaaten im Laufe ihrer Geschichte entwickelten Politiken und Instrumente, die darauf abzielen, den Menschen insbesondere für die Fälle von Arbeitslosigkeit, Armut, Krankheit und für das Alter ein Sicherheitsnetz zu schaffen, gelten als Ausdruck der nationalen Identität und unterliegen dem Subsidiaritätsgebot. Sie beruhen auf der nationalen Solidarität, auf deren Geltung die Bürger sich verlassen können, da sie sich aufgrund ihrer Erfahrungen durch die Jahrzehnte und über Kriege und Krisen hinweg von ihrer Beständigkeit überzeugt haben.

Das aber ist noch nicht der Fall im Hinblick auf die europäische Solidarität, da eine europäische Identität (verstanden als das selbstverständliche Bewusstsein der Menschen in den Mitgliedstaaten als Bürger der Europäischen Union deren Förderung und Schutz in jeder Hinsicht zu genießen) stellt sich erst allmählich ein, wobei nicht zu übersehen ist, dass die Entwicklung einer europäischen Identität und ein entsprechendes Solidaritätsgefühl durch jede Erweiterung der Europäischen Union erhebliche Verzögerungen erfährt.

Vor diesem Hintergrund versteht man , warum die Frage nach einer aktiven und eigenständigen europäischen Sozialpolitik so sensibel ist; und warum zum Beispiel bei den Referenden zur Ratifizierung der europäischen Verfassung und des Reformvertrages in Frankreich, den Niederlanden und zuletzt in Irland die Befürchtungen um den Verlust der in diesen Ländern geltenden Bestimmungen der Sozialpolitik eine so prominente Rolle gespielt haben – obwohl es weder in der Verfassung noch im Reformvertrag um sozialpolitische Regeln geht.

Unter dem Eindruck der sich verändernden Wirklichkeit zeichnet sich jedoch ein Wandel ab. Mehr und mehr werden von der Europäischen Union soziale Leistungen erwartet, die von den Mitgliedstaaten auf Dauer nicht mehr gewährleistet werden können; denn deren Sozialsysteme stehen aus vielen Gründen, vor allem aber wegen der allgemeinen Globalisierung und der Alterung der Bevölkerung, unter großem Reformdruck, der Abstriche an den gewohnten Leistungen notwendig macht. Es wird also immer dringlicher, dass die Union dem eingangs erwähnten Dilemma entkommt.

Die Methode der Europäischen Kommission, um Einfluss auf die Gestaltung der sozialen Dimension zu nehmen, ist die „Sozialagenda“. Anfang Juli dieses Jahres wurde eine solche Sozialagenda vorgelegt. Sie bündelt eine Reihe von Strategien und Maßnahmen, die in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, den Sozialpartnern und anderen Stakeholdern realisiert werden können, um Fortschritte in einigen prioritären Bereichen zu erzielen.

Governance oder Government

Eine Möglichkeit, das politische System, in dem wir uns bewegen, und damit auch die Politik neu zu denken, kann an dem Begriff „Governance“ festgemacht werden. Hierzu möchte ich einiges sagen.

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Es ist wohl kein Zufall, dass die Karriere des Begriffs „Governance“ zur Karriere des Begriffs „Globalisierung“ parallel verläuft. Beide Begriffe wollen etwas Unbestimmtes bezeichnen, das erst durch die Bezeichnung Kontur gewinnt.

Aber darüber hinaus gibt es noch eine andere, direktere Verbindung zwischen diesen beiden Begriffen. Denn der Begriff „Governance“ taucht nicht nur gleichzeitig mit dem Begriff „Globalisierung“ auf, sondern auch in seinem Zusammenhang, nämlich als „Global Governance“.

Global Governance bedeutet, vereinfacht gesagt: die Welt regieren ohne Welt-Regierung. Also der Versuch, die Verhältnisse auf globaler Ebene irgendwie zu gestalten, ohne Gestaltungsplan, da es auch keinen Gestalter gibt, sondern deren viele, die alle an der Governance irgendwie teilhaben.

Dementsprechend bedeutet Governance die komplexe, in ihren Formen vielfältige Suche nationaler und internationaler Akteure nach Verständigung über all die Probleme, die sie gemeinsam lösen müssen, um ihre Ziele zu erreichen. Das setzt die Entwicklung mehr oder weniger formalisierter Verfahren der Kommunikation, der Meinungsbildung und der Zusammenarbeit, beziehungsweise die Existenz internationaler Organisationen gouvernementaler oder non-gouvernementaler Natur voraus.

Wir sprechen von Global Governance seit Mitte der achtziger Jahre, und zwar in der Folge und als Ergebnis der damaligen Diskussionen über eine „neue Weltordnung“, die dem amerikanischen Präsidenten Bush (Vater) am Herzen lag, und über das „neue internationale Denken“, für das der sowjetische Präsident Gorbatschow plädiert hatte.

Mit dem Fall der Berliner Mauer wurde dann die Erwartung geweckt, dass es zu einer weltweiten Verständigung über die Institutionen und Verfahren zur Regelung der wichtigsten Probleme der Menschheit kommen würde. Mit dem Golfkrieg, oder genauer: mit dem Mandat der Vereinten Nationen für die Befreiung Kuwaits schien ein erster wichtiger Test dafür bestanden zu sein, dass sich die Vereinten Nationen zur Welt-Regierung würden entwickeln können. Aber daraus ist vorläufig nichts geworden.

Stattdessen also Global Governance als Antwort auf das wachsende Bewusstsein von Interdependenz in der Einen Welt, die jetzt nicht mehr zweigeteilt ist und die auch sonst – als Folge der Durchbrüche im Bereich der Neuen Informations- und Kommunikationstechnologien, sowie aufgrund der sich beschleunigenden Internationalisierung des Handels, Finanzierens und Investierens – immer mehr zusammenwächst und ihre inneren Grenzen überwindet.

Diese Global Governance findet ihren Ausdruck einerseits in den sich ständig erweiternden und gleichzeitig verdichtenden Netzwerken internationaler, multinationaler, supranationaler und transnationaler Organismen öffentlicher wie privater Natur, die ergänzt, getragen oder überlagert werden von interkontinentalen und interregionalen Strukturen; und andererseits in den von dieser Institutionenvielfalt hervorgebrachten Normen, Standards, Vereinbarungen und Verfahren.

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Den Begriff und das Konzept von Governance wird auch auf das politische System der Europäischen Union angewandt. Das ist nicht unproblematisch, aber insofern gerechtfertigt, als es sich auch hier um ein unfertiges System handelt, um ein System im Werden, das nach wie vor offen ist für verschiedene Entwicklungsmöglichkeiten.

Das System der Governance, welches die Union steuert, weist auch eine Reihe von Aspekten auf, die es dem System der Global Governance ähnlich machen: die Vielzahl der Akteure mit unterschiedlicher Legitimation, der Funktionalismus und die damit verbundene experimentelle beziehungsweise sektorielle Vorgehensweise, die Asymmetrie der Entwicklung in den einzelnen Politikbereichen, der Mangel an eindeutiger Zuordnung der Aufgaben und Verantwortlichkeit an die Akteure der verschiedenen Ebenen, die Schwäche der Legitimität des Systems, die mangelhafte Stabilität und Kohärenz des Ganzen.

Der wesentliche Unterschied zwischen Global Governance und europäischer Governance liegt darin, dass dem politischen System der Union eben doch ein Plan zugrunde liegt, der dem Ganzen einen Rahmen gibt. Allerdings ist dieser Plan offen hinsichtlich seiner Ziele und Inhalte, die im Übrigen auch unterschiedlichen Deutungen unterliegen. Der Plan liegt im vom Vertrag, der durch die Revisionen, die er im Laufe seiner Geschichte erfahren hat, ziemlich stabil geblieben ist.

Wenn wir im Zusammenhang mit den Methoden des Regierens und Verwaltens im System der Europäischen Union von Governance sprechen, wollen wir damit vor allem sagen, dass es sich hier um eine andere Art und Weise des Regierens und Verwaltens handelt als diejenige, die wir aus den nationalstaatlichen Zusammenhängen kennen.

Und wir wollen damit auch sagen, dass diese Methoden andere sein müssen – aus mindestens zwei Gründen: sie transzendieren die traditionellen, territorialen Regierungs- und Verwaltungsgrenzen, um den sich verändernden Umständen in einem transnationalen Gemeinwesen gerecht zu werden; und sie werden konzipiert und angewendet von Akteuren, beziehungsweise auf Betroffene angewandt, die von verschiedenen Regierungs- und Verwaltungskulturen geprägt sind und deshalb unterschiedliche Erfahrungen und Erwartungen mitbringen.

Mit dem Begriff der Governance wird zudem angedeutet, dass auch auf der Zeitachse ein Wandel der Methoden stattfindet – und zwar als Antwort auf die gesellschaftlichen Veränderungen, die jenseits der Erfordernisse der repräsentativen Demokratie eine Einbeziehung des politisch aktiven Teils der Zivilgesellschaft im Sinne der partizipativen Demokratie gebieterisch verlangen. Diesen Veränderungen unterliegen übrigens auch die nationalen Regierungssysteme.

Die sich aus alldem ergebende Entwicklung ist mit den traditionellen Politikvorstellungen und Konzepten des Staats- und Völkerrechts nicht adäquat zu beschreiben. Und es ist der notwendigen Reform unserer Regierungs- und Verwaltungssysteme nicht dienlich, auf das neu Entstehende die alten Begriffe anzuwenden, die zur Gestaltung und zur Deutung von Situationen erfunden wurden, die historisch überholt sind. Denn wichtige und notwendige Neuerungen werden oft schon allein deshalb abgelehnt, weil sie nicht in ein begriffliches und damit auch nicht in ein gedankliches Schema passen, an das man sich sosehr gewöhnt hat, dass man es für unverrückbare Realität hält.

Deshalb sind die Bemühungen der Politikwissenschaft, das System der Europäischen Union aus sich selbst heraus zu verstehen und auf passende, seine Besonderheit erklärenden Begriffe zu bringen, politisch hochwillkommen. Ein weiteres Beispiel für einen solchen Versuch bietet das durchaus einleuchtende Konzept des Mehrebenen-Systems. Aber auch in dieser Vorstellung von einem Mehrebenen-System sind es nur bestimmte Charakteristika und besondere Aspekte der entstehenden Ordnung, die sichtbar gemacht werden. Sie werden festgemacht an prozeduralen oder strukturellen Elementen und vermeiden inhaltliche Bestimmungen, die den Sinn und das Ziel des Unternehmens und seiner Konstruktion aufnehmen.

Das geschieht natürlich, um Begriffen auszuweichen, die historisch belastet sind und dadurch Missverständnisse hervorrufen oder auf falsche Fährten führen können: Staat, Staatlichkeit, Bundesstaat, Staatenbund, Staatenverband, Staatenverbund und so weiter. Tatsächlich ist die Europäische Union unzutreffend oder unzureichend beschrieben mit einer solchen Begrifflichkeit. Unzureichend, weil einerseits von diesen alten Konzepten etwas (und nicht wenig) in der konkreten Erscheinung dieser Union enthalten ist, andererseits aber auch ganz neue, neuartige und der Tradition vielleicht auch fremdartig wirkende Elemente darin wichtig sind.

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Wir befinden uns in einer Zeit des Übergangs und die Annahme, dass dieses komplexe, unübersichtliche, labile System der europäischen Governance, dessen Legitimität zudem auf schwachen Füßen steht, auf Dauer Bestand haben wird, ist durch nichts gerechtfertigt. Die Geschichte steht nicht still, und wenn wir in die Geschichte zurückblicken, erfahren wir, dass solche Phasen unbestimmter Herrschaft immer, über lang oder kurz, abgelöst wurden von Regierungssystemen, welche die während eines solchen Interregnums wild gewachsene Governance vereinfachen, um dem anthropologisch bedingten Bedürfnis nach Klarheit zu genügen.

Die europäische Regierung der Zukunft wird sich dabei auf eine erheblich verbreiterte Legitimationsbasis stützen: durch neue, im System der Europäischen Union zum Teil bereits angelegte Formen der Politikgestaltung und der Gesetzgebung werden – im Sinne der partizipativen Demokratie – vor allem der organisierten Zivilgesellschaft und den Gebietskörperschaften angemessene Mitwirkungsmöglichkeiten gegeben werden.

Ich glaube also, dass wir in Europa auf dem Weg sind von der Governance zum Government. Einen solchen Weg von der Governance zum Government halte ich übrigens auch in einer längerfristigen Perspektive für die Weltebene für möglich und wahrscheinlich.